Alfredo Rodríguez, director ejecutivo de SUR, Corporación de Estudios Sociales y Educación
 “Si no se toca la valorización del suelo…el resto es música”

En enero de 2008 ingresó al Senado el proyecto que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, entre otros propósitos, con el de lograr mayor inclusión social a través de la construcción de viviendas sociales dentro del límite urbano. A la fecha, la idea de que las inmobiliarias aportaran el 5% de sus terrenos para estos fines quedó en el camino, mientras la comisión de Vivienda discute las indicaciones que distintos actores hicieron llegar durante los últimos meses.

El director ejecutivo de SUR, Corporación de Estudios Sociales y Educación, Alfredo Rodríguez, valora los avances que podría traer en términos de participación ciudadana, sin embargo advierte que una de las principales debilidades de la normativa es que no toca la valoración del suelo que se hace por medio de los instrumentos de planificación. “En la planificación urbana – sostiene-  no hay ningún incentivo para que las empresas inmobiliarias coloquen sus terrenos en el mercado, no se les cobra sobretasa por no construir, y tampoco pagan impuestos por las ganancias”. Ello redunda, en que no se generan nuevos terrenos para una mayor construcción de viviendas sociales.

- ¿Cuáles son los aspectos más relevantes del proyecto que modifica la Ley General de Construcción, Vivienda y Urbanismo?
Lo importante es que por primera vez hay una discusión pública sobre este tema, con la participación de organizaciones territoriales, ONG, la Cámara Chilena de la Construcción y distintos actores. El proyecto tiene algunos elementos interesantes que espero que se puedan ampliar en la discusión. Por ejemplo, respecto de la participación ciudadana, que está muy poco desarrollada, esperamos que se puedan establecer algunos niveles donde sea vinculante, que los vecinos decidan, que su participación no se limite a recibir información. Por otra parte, en lo relativo a los instrumentos de planificación también hay un tema que necesariamente tiene que desarrollarse: los derechos transables de construcción necesitan bastante más precisión. En algunos países esto es posible, pero tiene que estar muy explícito en qué zonas se van a transar los derechos y cómo.

- ¿Cuáles son las debilidades del proyecto?
Mi crítica al proyecto es que ni la iniciativa de Ley General ni la modificación del Plan Regulador Metropolitano tocan la valoración del suelo que se hace por medio de los instrumentos de planificación.

Hay tres formas en que los instrumentos de planificación pueden valorizar el suelo. La primera ocurre cuando el suelo pasa de uso rural a uso urbano, con lo que su precio aumenta unas 7 o 10 veces. La segunda, cuando se aplican los planes reguladores al interior de las áreas urbanas y hay cambios de uso industrial a residencial: ahí también se valoriza la tierra. Y tercero, cuando cambian las condiciones de constructibilidad en una zona precisa de la ciudad. Por ejemplo, hace unas semanas los medios anunciaban que se va a renovar el barrio Suecia, porque la Municipalidad de Providencia decretó altura libre de construcción; agregaban que, después de ese cambio, el metro cuadrado del suelo pasaría de 20 UF a 70 UF.

Entonces, es claro que la aplicación de los instrumentos de planificación genera una ganancia a los propietarios, y en muchos casos no se pagan impuestos por la ganancia obtenida en los bienes raíces. Por eso no es raro que en la ampliación del límite urbano, muchas propiedades sean de personas naturales y no de empresas, porque las personas naturales no pagan impuestos .

- ¿Qué otros aspectos hay que mirar en este proyecto?
En enero de este año, con la Ley 20.280 de Rentas Municipales, el Ejecutivo proponía una sobretasa a los sitios eriazos dentro del área urbana. Sin embargo, en la discusión en el Congreso, el mismo Ejecutivo presentó una enmienda eliminando esa sobretasa a los terrenos eriazos —también de zonas urbanas— de más de 50 hectáreas. Junto con ello, en abril se presentó al Gobierno Regional una propuesta de ampliación del límite urbano que incorpora 11 mil hectáreas nuevas al área urbana, terrenos que obviamente son sitios eriazos. Y no hay ningún mecanismo fiscal o de impuesto a las ganancias que se generarán por esta modificación del plano regulador.

El discurso respecto a que la Ley General de Urbanismo y la modificación del plano regulador metropolitano de Santiago van a generar terrenos para una mayor construcción de viviendas sociales que queden dentro de ese margen, parece poco probable. Y esto porque en la planificación urbana no hay ningún incentivo para que las empresas inmobiliarias coloquen sus terrenos en el mercado: no se les cobra sobretasa por no construir, y tampoco pagan impuestos por las ganancias. Entonces, lo esperable es que dejen esos terrenos “en engorda”. Así, difícilmente van a llegar a estar disponibles para la construcción de viviendas sociales. Entonces, hay una legislación en materias urbanas que favorece a las grandes empresas inmobiliarias y que, además, incentiva la especulación con los terrenos.

- ¿Qué va a significar esto en la práctica?
Que no se van a vender los terrenos incorporados con la ampliación del área urbana hasta que a los propietarios grandes les convenga. Para ellos no es ningún problema mantenerlos sin construir, porque la sobretasa en los impuestos para sitios eriazos se mantiene para los pequeños propietarios, no para los grandes. Y, como siempre, van a faltar terrenos para construir viviendas sociales, y las van a tirar más allá del límite urbano que se fije. Y la ciudad va a seguir extendiéndose.

- ¿Hay otros déficit que no cubre la ley?
Ése es el punto central: que no se toca la valorización del suelo hecha por intervención pública. ¿Qué hace que un suelo sea urbano o no? El que el Ministerio de Vivienda y las Intendencias, los Gobiernos Regionales, declaren que ese suelo pasa de ser rural a urbano. Si en la ampliación del límite urbano las 11 mil hectáreas suben su precio en 1 UF el metro cuadrado —digamos, que suban unos 40 dólares por metro cuadrado—, es un regalo de 4 mil millones de dólares que se les hace a los propietarios de esas 11 mil hectáreas, y que son conocidos; no estamos hablando de una multitud abstracta: en los medios aparecieron sus nombres.

- Pero entonces el proyecto de ley que se discute no sirve mucho
No es que no sirva, sí sirve, pero si no se toca la valorización del suelo por efecto de la legislación, el resto es música. Porque las ciudades son un gran negocio, y a través de las atribuciones que tienen las autoridades hay una valorización de capital enorme. Y la ley debería contemplar esto.

Un ejemplo: en el caso del Portal Cerrillos, toda la discusión se centró en lo que pasaba con las aproximadamente 240 hectáreas que tenía el aeropuerto, pero una vez que se decidió que el aeropuerto pasaba a ser el Portal Bicentenario, se quitaron las restricciones al cono de aproximación a la antigua pista de aterrizaje. Eso dejó 1.500 hectáreas disponibles, que con la ampliación del límite urbano se incorporarán al área urbana, obviamente aumentando su precio. Entonces, muchas veces estamos preocupados de lo puntual y no vemos lo que está ocurriendo con el negocio inmobiliario.

- ¿Y nadie en el Congreso aboga por eso?
En el caso de la Ley 20.280, algunos diputados, como Carlos Montes, señalaron sus consecuencias para la ciudad, pero como se trataba de una ley que modificaba varios artículos de la Ley de Rentas Municipales Nº 20.033, para fortalecer los ingresos municipales en distintos rubros, y había premura para dotar de fondos a los municipios, finalmente se votó a favor, aceptando la enmienda que eliminaba la sobretasa a los terrenos mayores de 50 hectáreas. Aunque parezca un contrasentido, así fue.

- Entonces esa Ley era más relevante en términos de impacto que lo que se está discutiendo ahora…
No, pero es un buen ejemplo de la desregulación progresiva que ha habido en la legislación de planificación urbana, una desregulación que puede ser directa, o también indirecta, como ha ocurrido en este caso.

- Específicamente, ¿qué cosas tendrían que cambiar en los instrumentos de planificación que no recogió la ley?
Lo que yo digo es que si los instrumentos de planificación no cuentan con instrumentos fiscales —sobretasas, impuesto a las ganancias, etcétera—, son ingenuos: en la práctica, no pueden controlar ni ordenar el crecimiento de la ciudad y se quedan en puras buenas intenciones. Porque si al cambiar de uso rural a urbano no pago nada y una vez que mi tierra está adentro del área urbana tampoco pago por no darle uso, qué mejor negocio para mí que presionar para que la ciudad se vaya extendiendo cada vez más y la tierra que compré como rural pase a ser urbana, subiendo su valor entre 6 y 10 veces. Si no tengo ninguna presión para colocarla en el mercado, es el mejor sistema de ahorro, y además eso sólo es posible para los grandes propietarios, los dueños de más de 50 hectáreas.

Entonces, a partir de la base general sobre la cual estamos discutiendo la planificación urbana, los instrumentos, la participación, estamos generando una ciudad cada vez más grande, porque la presión que ejercen estos grupos sobre el Ministerio, sobre los Gobiernos Regionales, es enorme. Si yo puedo valorizar así mi capital sin hacer nada después, el resto de la discusión es poesía.

- ¿En qué pie queda la integración social, el tema de las viviendas sociales?
Espero que en la discusión en el Senado este punto se discuta y se llegue a alguna propuesta, pero no son temas fáciles, porque aparentemente la planificación de las ciudades aparece como algo técnico, y no lo es. La propuesta de cohesión social del Minvu, que complementaba la modificación de la Ley General, y que proponía una cesión de un 5 por ciento de las nuevas urbanizaciones para viviendas sociales, se ha perdido en el camino al Senado.

- A su juicio, ¿qué avances traerá esta ley en materia de participación ciudadana?
Por “participación ciudadana” yo entiendo que la gente pueda decidir lo que va a pasar en su comuna. Es bastante diferente de lo que ocurre actualmente. Cuando se hace un plano regulador, hay una parte del proceso que se denomina participativa, que consiste en que se consulta a la gente su opinión. Pero, como decía antes, esa opinión no es vinculante, en último término carece de valor, porque no determina necesariamente nada. Si fuera vinculante, la gente estaría en mejor pie para negociar, por ejemplo, cuando se requiere instalar un basural en su comuna.

- Lo mismo con los edificios en altura...
En la mayoría de los planos reguladores recientes de las comunas de Santiago, el objetivo es densificar, pasar a mayor altura, lo cual es una buena forma de limitar la expansión de la ciudad. Esta situación se ha dado en diversas comunas, como Ñuñoa, Providencia, Pedro Aguirre Cerda, Lo Espejo, San Miguel, sobre todo en los antiguos barrios populares. Al aumentar la densidad, aumenta el precio de la tierra y al final los antiguos residentes se van a tener que ir, en el mejor de los casos con algo de plata que no les va a permitir encontrar nada semejante a lo que tenían. El punto aquí es ése: van a peder un lugar central en la ciudad, porque no tienen capacidad de negociar. No se trata de decir no a la densificación, sino que los beneficios sean compartidos.

- ¿Y cómo ve el ánimo de los legisladores? ¿Usted cree que de verdad se consiga algo en temas de participación?
Yo creo que sí, soy optimista.